أراضي الإصلاح الزراعي توزع على صغار الفلاحين وليس العاملين بهيئة الإصلاح الزراعي

أراضي الإصلاح الزراعي توزع على صغار الفلاحين وليس العاملين بهيئة الإصلاح الزراعي – أثره – بطلان عقود تخصيص أراضي الإصلاح الزراعي للعاملين بهيئة الإصلاح الزراعي

المبدأ:-

تقرير المشرع لمبدأ جواز تحديد الملكية الزراعية توكيدًا لاتجاه القضاء على الإقطاع، وضمان مصالح العمال والفلاحين الذين أضيروا من السيطرة التي بسطها على الأراضي الزراعية، وأن الغاية من الاستيلاء على الأراضي المنطبقة عليها أحكام قانون الإصلاح الزراعي هو توزيعها على المنتفعين من صغار الفلاحين الذين تتوافر فيهم الشروط المنصوص عليها من قانون الإصلاح الزراعي الصادر بالمرسوم بقانون رقم 178لسنة1952 حيث نصت المادة (9) من هذا القانون على أن "توزع الأرض المستولى عليها في كل قرية، على صغار الفلاحين، بحيث يكون لكل منهم ملكية صغيرة لا قتل عن فدانين ولا تزيد عن خمسة أفدنة تبعا لجودة الأرض." وهدف المشرع منذ عنى بالإصلاح الزراعي هو قواعد العدالة في توزيع الأراضي على من يفلحونها ويعيشون من زراعتها كمورد رئيسي لهم، وليس توزيعها على موظفي الهيئة القائمة على إدارة الأراضي المستولى عليها بأثمان بخسة. كما حظر المشرع بنص آمر على هذه الهيئة بيع الأراضي المستولي عليها لموظفيها وهي أحكام تتعلق بالنظام العام على النحو السالف بيانه مما يجعل عقود تخصيص الأراضي المستولي عليها سند التداعي لموظفيها قد ورد على محل يخالف نظاماً عاماً وهو ما يجعل العقد باطلا بطلانا مطلقاً.

الطعن رقم 33292 لسنة 55 ق. عليا جلسة 28/11/2017

الحكم كاملا:-

حيث انه لما كان الثابت من الأوراق أنه قد صدر قرار مجلس إدارة الهيئة بجلسته رقم 231 المنعقدة بتاريخ 10/7/2005 بالموافقة على ما انتهى إليه رأي المستشار القانونى للهيئة من سحب قرار مجلس الإدارة رقم 17 جلسة 224 بتاريخ 23/1/2003 المشار إليه وطرح تلك المساحة للبيع بالمزاد العلنى طبقا لأحكام القانون رقم 89لسنة1998... وأن القرار المسحوب ( رقم 17 جلسة 224 بتاريخ23/1/2003) لا يعدو أن يكون قرارا إداريا منفصلا باختيار أسلوب الممارسة في التعاقد مع العاملين بالهيئة وغيرهم يخضع الطعن فيه لدعوى الإلغاء، ثم أعقبه التعاقد مع هؤلاء بتوقيع العقود المرفقة بملف الدعوى، وأن القرار الساحب (رقم 231 بتاريخ 10/7/2005) بحسب التكييف القانوني الصحيح ينطوى على قرار بإلغاء العقود التى أبرمتها الهيئة مع العاملين بها وإن المنازعة فى شأن هذا القرار تدخل فى منطقة العقد الإدارى فهي منازعة حقوقة وتكون محلا للطعن على أساس ولاية القضاء الكامل لمحكمة القضاء الإداري دون ولاية قضاء الإلغاء. ذلك أن قضاء هذه المحكمة جرى على أنه ينبغى التمييز في مقام التكييف بين العقد الذى تبرمه الإدارة وبين الإجراءات التى تمهد بها لإبرام هذا العقد أو تهيئ لمولده ذلك أنه بقطع النظر عن كون العقد مدنيا أو إداريا فإن من هذه الإجراءات ما يتم بقرار من السلطة الإدارية المختصة له خصائص القرار الإداري ومقوماته من حيث كونه إفصاحا عن إرادتها الملزمة بناء على سلطتها العامة بمقتضى القوانين واللوائح بقصد إحداث أثر قانونى تحقيقات لمصلحة عامة يتغياها القانون، ومثل هذه القرارات وإن كانت تسهم فى تكوين العقد وتستهدف إتمامه فإنها تنفرد في طبيعتها عن العقد مدنيا كان أو إداريا وتنفصل عنه، ومن ثم يجوز لكل ذي شأن الطعن فيها بالإلغاء استقلالا، وفى ضوء هذا التنظيم لعملية العقد الإداري المركبة ينبغى التفرقة بين نوعين من القرارات التى تصدرها الجهة الإدارية فى شأن العقود الإدارية. النوع الأول، وهو القرارات التى تصدرها أثناء المراحل التمهيدية للتعاقد وقبل إبرام العقد وهذه تسمى القرارات المنفصلة المستقلة، ومن هذا القبيل القرار الصادر بطرح العمل في مناقصة أو مزايدة والقرار الصادر باستبعاد أحد المتناقصين أو المتزايدين والقرار الصادر بإلغاء المناقصة أو المزايدة أو بإرسائها على شخص معين، فهذه القرارات هي قرارات إدارية نهائية شأنها شأ أي قرار إداري نهائي، ومن ثم فإنها تخضع لما تخضع له القرارات الإدارية النهائية من أحكام فى شأن طلب وقف تنفيذها أو إلغائها من خلال دعوى الإلغاء والنوع الثاني، يشمل القرارات التى تصدرها الجهة الإدارية تنفيذا لعقد من العقود الإدارية واستنادا إلى نص من نصوصه كالقرار الصادر بتوقيع غرامة التأخير أو بسحب العمل ممن تعاقد معها والتنفيذ على حسابه والقرار الصادر بمصادرة التأمين أو بإلغاء العقد ذاته، فهذا القرار الصادر من جهة الإدارة استنادا إلي نصوص العقد الإداري وتنفيذا له لا يعد قرارا إداريا وإنما ينبثق عن رابطة عقدية ويدخل في منطقة العقد وبالتالي لا يرد عليه طلب الإلغاء وإنما يعد من قبيل المنازعات الحقوقية التى تعرض على قاض العقد وتستنهض له ولاية القضاء الكامل دون ولاية الإلغاء.

وحيث أنه فيما يتعلق بمدى مشروعية إلغاء هذه العقود، فإنه من المقرر أن العقد يزول بالانقضاء، والانحلال، والابطال. فينقضى العقد بتنفيذ الالتزامات الناشئة عنه، وقد ينحل العقد قبل انقضائه بإلغائه بالتفاسخ (التقايل)، أو بالإرادة المنفردة لأحد المتعاقدين أو بالفسخ، ويتحقق التفاسخ (التقايل) بتراضي الطرفين على إلغاء العقد ولا يكون له أثر رجعى إلا إذا اتفقا على ترتيب هذا الأثر بالنسبة لكل أو بعض الحقوق والالتزامات المترتبة على العقد الذي تفاسخا عنه. وقد يجعل القانون لأحد المتعاقدين الحق في أن يستقل بإلغاء العقد بإرادته المنفردة كما في عقود القانون الخاص ومنها الوكالة والوديعة والمقاولة والشركة، وتضمنت المذكرة الإيضاحية للقانون المدنى أن "الأصل أن إلغاء العقود لا يقع إلا بتراضى المتعاقدين.... ولكن يجوز أن يقع الإلغاء دون حاجة إلى التراضي في أحوال ثلاث: أولاها حالة العقود الىت تكون فيها شخصية المتعاقد ملحوظة لذاتها كالزراعة فيقع إلغاؤها بموت من كانت شخصيته محلا للاعتبار. والثانية حالة العقود التي يحتفظ فيها أحد المتعاقدين لنفسه بحق الإلغاء، فيكون له أن يلغي العقد بإرادته المنفردة، ويكون للعاقد الآخر أن يقتضي ما يجب له من التعويض عند إساءة استعمال هذا الحق. والحالة الثالثة فهي حالة العقود التي ينص القانون على تخويل حق الإلغاء بإرادة منفردة، والأصل فى هذه العقود أن تكون محددة المدة (كالشركة والإجازة) أو أن تكون قابلة للنقض بطبيعتها (كالوكالة) ويقع الإلغاء في هذه الحالة بالإرادة المنفردة التى خولها القانون ذلك".

والفسخ هو جزاء لعدم قيام المدين بتنفيذ التزامه العقدى في العقود الملزمة للجانبين. وقد يكون الفسخ قضائيا بناء على حكم يقضي به أو اتفاقيا أى باتفاق المتعاقدين على وقوع الفسخ تلقائيا عند إخلال أحد المتعاقدين بالتزامه دون حاجة للقاضى. وقد ينفسخ العقد بحكم القانون إذا انقضي الالتزام بسبب استحالة تنفيذه. وفي جميع حالات الفسخ فإن العقد ينشأ صحيحا مستوفيا أركانه من الرضا والمحل والسبب، أما إبطال العقد فإنه يتحقق جزاء على تخلف أركان العقد أو شروطه. وفي مجال القانون العام فقد جرى قضاء هذه المحكمة على أن للجهة الإدارية الحق في إنهاء العقود الإدارية التي تبرمها بإرداتها المنفردة إذا قدرت أن الصالح العام يقتضي ذلك وليس للطرف الآخر المتعاقد معها إلا الحق في التعويض إن كان له وجه حق، على أن حق الإنهاء المخول للجهة الإدارية ليس مطلقا بل إنه مشروط بأن يقتضي الصالح العام أو صالح المرفق إنهاء العقد بأن تستجد ظروف تستدعى هذا الإنهاء كما لو أصبح العقد غير ذي فائدة للمرفق العام أو أضحي لا يحقق المصلحة العامة المقصودة في ظل تغير ظروف الحال عنها وقت التعاقد. وأن تتوافر لقرار الإنهاء كافة الشروط اللازمة لمشروعية الأعمال المبنية على سلطة تقديرية بألا يكون القرار مشوبا بالانحراف بالسلطة.

"الطعن رقم 2289لسنة30ق.عليا جلسة 20/3/1990، والطعن رقم 3986لسنة35 ق عليا جلسة 15/11/1992"

كما أن المشروع أوجب فسخ العقد بقوة القانون في الحالات المنصوص عليها في المادة 24 من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات الصادر بالقانون رقم 89لسنة1998 بنصها على أن" مادة 24- يفسخ العقد تلقائيا في الحالتين الآتيتين : أ) إذا ثبت أن المتعاقد استعمل بنفسه أو بواسطة غيره الغش أو التلاعب في تعامله مع الجهة المتعاقدة أو في حصوله على العقد. ب) إذا أفلس المتعاقد أو أعسر..." كما نظم هذا القانون الفسخ في حالة إخلال المتعاقد بالتزاماته بأن نصت المادة 25 على أن" يجوز للجهة الإدارية فسخ العقد أو تنفيذه على حساب المتعاقد، إذا أخل بأي شرط من شروطه. ويكون الفسخ أو التنفيذ على حساب المتعاقد بقرار من السلطة المختصة، يعلن للمتعاقد بكتاب موصي عليه بعلم الوصول علي عنوانه المبين في العقد". كما قررت المادة 77 من لائحته التنفيذية الفسخ بسبب وفاة المتعاقد بنصها على انه "إذا توفي المتعاقد جاز للجهة الإدارية فسخ العقد مع رد التأمين إذا لم تكن لها مطالبات قبل المتعاقد أو السماح للورثة بالاستمرار في تنفيذ العقد بشرط أن يعينوا عنهم وكيلا بتوكيل مصدق على التوقيعات فيه وتوافق عليه السلطة المختصة. وإذا كان العقد مبرما مع أكثر من متعاقد وتوفى أحدهم فيكون للجهة الإدارية الحق في إنهاء العقد مع رد التأمين أو مطالبة باقي المتعاقدين بالاستمرار في تنفيذه. ويحصل الإنهاء في جميع هذه الحالات بموجب كتاب موصى عليه بعلم الوصول دون حاجة إلي اتخاذ أية إجراءات أخرى أو الالتجاء إلي القضاء". وترتيبا على ما تقدم فإنه لم تتحقق أية حالة موجبة لانقضاء العقد أو فسخه.

وحيث انه فيما يتعلق بإلغاء العقد لبطلانه، فإن المادة 135 من القانون المدني تنص على أنه" إذا كان محل الالتزام مخالفا للنظام العام أو الآداب كان العقد باطلا" ومن المقرر أن العقد شريعة المتعاقدين، بما لازمه أن يكون لكل طرف صاحب حق بموجب العقد أن يطالب المتعاقد الآخر بتنفيذ الالتزام، إلا أن يكون هذا الحق مناهضا للقانون أو مخالفا للنظام العام، والأصل في الإرادة هو المشروعية فلا يلحقها بطلان إلا إذا كان الالتزام الناشئ عنها مخالفا للنظام العام أو الآداب محلا أو سببا كان على خلاف نص آمر أو ناه في القانون مما لا يجوز الاتفاق على ما يخالفه. ولما كان مقصود النظام العام هو تحقيق مصلحة عامة سياسية أو اجتماعية أو اقتصادية تتعلق بنظام المجتمع الأعلى وتعلو على مصلحة الأفراد بحيث يجب على جميع الأفراد مراعاة هذه المصلحة وتحقيقها، ولا يجوز لهم أن يناهضوها باتفاقات فيما بينهم حتى لو حققت هذه الاتفاقات مصلحة فردية سواء ورد نص في القانون يجرمها أو لم يرد، وكان البين من قانون تنظيم المناقصات والمزايدات رقم 89لسنة1989 إن الإدارة لا تستوى مع الأفراد في حرية التعبير عن الإرادة في إبرام العقود- إدارية كانت أو مدنية ذلك أنها تلتزم فى هذا السبيل بإجراءات وأوضاع رسمها الشارع في القوانين واللوائح كفالة لاختيار أفضل الأشخاص للتعاقد سواء من حيث الأهلية أو حسن السمعة أو الكفاية الفنية أو المالية، وضمانا في الوقت ذاته للوصول إلي أنسب العروض وأكثرها تحقيقا للصالح العام بحسب الغاية التي تستهدفها الإدارة من إبرام العقد حماية للمال العام، وقد أوجب المشرع في المادة (30) على الجهات المخاطبة بأحكامه ومنها الهيئات العامة أن يكون بيع العقارات عن طريق مزايدة علنية عامة أو محلية أو بالمظاريف المغلقة. ونصت المادة 39 من هذا القانون (الواردة بالباب الرابع أحكام عامة) على أنه " يحظر على العاملين، بالجهات التى تسرى عليها أحكامه هذا القانون، التقدم- بالذات أو بالواسطة- بعطاءات أو عروض لتلك الجهات، كما لا يجوز شراء أشياء منهم أو تكليفهم بالقيام بأعمال، ولا يسرى ذلك على شراء كتب من تأليفهم أو تكليفهم بالقيام بأعمال فنية كالرسم والتصوير وما يماثلهما أو شراء أعمال فنية منهم إذا كانت ذات صلة بالأعمال المصلحية، وبشرط ألا يشاركوا بأية صورة من الصور في إجراءات قرار الشراء أو التكليف وأن يتم كل منهما في الحدود ووفقا للقواعد والإجراءات التي تبينها اللائحة التنفيذية. كما يحظر على العاملين بتلك الجهات الدخول- بالذات أو بالواسطة- في المزايدات أو الممارسات بأنواعها، إلا إذا كانت الأشياء المشتراه لاستعمالهم وكانت مطروحة للبيع عن طريق جهات أخرى عملهم ولا تخضع لإشراف هذه الجهة" وهذا النص الآمر يحظر على العاملين بالجهات الحكومية والهيئات العامة شراء أشياء من جهات عملهم ولا التقدم بعطاءات أو عروض لهذه الجهات، وكانت غاية المشرع من ذلك هي حماية المال العام وإبعاد الموظف عن أية شبهة تحيط به من جراء التعامل مع الجهة التي يتبعها وحتى يسد أى منفذ لاستغلال الموظف لنفوذه بما قد يسئ إلي مصلحة المرفق العام، فحظر المشرع كلية هذا التعاقد وعلى أي صورة سواء كانت بثمن المثل أو القيمة الحقيقية إبعادا للموظفين عن الشبهة وتنزيها عن الظن وهذا أزكى لهم وأكفل بقيامهم بواجبات وظائفهم وعدم الإفادة من أية منفعة شخصية نتيجة لها أو تكون مظلة لذلك وأن فى ذلك لتوطيد بالثقة العامة بهم وهذه الاعتبارات تتصل اتصالا وثيقا تنهى إلي اعتبارها أحكاما متعلقة بالنظام العام ويلحق البطلان بأي اتفاقات أو عقود تنطوى على مخالفة لأحكام هذا الحظر. وقد أورد المشرع تطبيقات عملية لمخالفة النظام العام بنصه في المادة 471 من القانون المدني على أنه" لا يجوز للقضاة ولا لأعضاء النيابة ولا للمحامين ولا لكتبة المحاكم ولا للمحضرين أن يشتروا لا بأسمائهم ولا باسم مستعار، الحق المتنازع فيه كله أو بعضه إذا كان النظر في النزاع يدخل في اختصاص المحكمة التي يباشرون أعمالهم في دائرتها، وإلا كان البيع باطلا" لمظنة استغلال النفوذ ويلقى ظلا من الشبهة في حيدة القضاة بشراء الحق المتنازع فيه وهو ما ردده المشرع في المادة311 مرافعات بنصها على أنه يجوز للمدين ولا للقضاة الذين نظروا بأي وجه من الوجوه إجراءات التنفيذ أو المسائل المتفرعة عنها ولا للمحامين الوكلاء عمن يباشر الإجراءات أو المدين أن يتقدموا للمزايدة بأنفسهم أو بطريق تسخير غيرهم، وإلا كان البيع باطلا".

وحيث انه لما كان ما تقدم وكان تقرير مبدأ جواز تحديد الملكية الزراعية توكيدا لاتجاه القضاء على الإقطاع، وضمان مصالح العمال والفلاحين الذين أضيروا من السيطرة التي بسطها على الأراضى الزراعية، وأن الغاية من الاستيلاء على الأراضي المنطبقة عليها أحكام قانون الإصلاح الزراعى هو توزيعها على المنتفعين من صغار الفلاحين الذين تتوافر فيهم الشروط المنصوص عليها من قانون الإصلاح الزراعى الصادر بالمرسوم بقانون رقم 178لسنة1952 حيث نصت المادة (9) من هذا القانون على أن "توزع الأرض المستولى عليها في كل قرية، على صغار الفلاحين، بحيث يكون لكل منهم ملكية صغيرة لا قتل عن فدانين ولا تزيد عن خمسة أفدنة تبعا لجودة الأرض." وهدف المشرع منذ عنى بالإصلاح الزراعي هو قواعد العدالة في توزيع الأراضي على من يفلحونها ويعيشون من زراعتها كمورد رئيسي لهم، وليس توزيعها على موظفي الهيئة القائمة على إدارة الأراضي المستولى عليها بأثمان بخسة. كما حظر المشرع بنص آمر على هذه الهيئة بيع الأراضي المستولي عليها لموظفيها وهي أحكام تتعلق بالنظام العام على النحو السالف بيانه مما يجعل عقود تخصيص الأراضي المستولي عليها سند التداعى لموظفيها قد ورد على محل يخالف نظاما عاما وهو ما يجعل العقد باطلا بطلانا مطلقا.

وحيث إن الحكم المطعون فيه قد انتهي إلي غير هذا النظر، ومن ثم يتعين إلغاؤه، وما يترتب على ذلك من آثار، أخصها بطلان العقود المبرمة بين الهيئة الطاعنة والمطعون ضدهم.