الطعن على قرار المنع من السفر استنادا لتحقيقات جنائية تباشرها النيابة يخرج عن الاختصاص الولائي لمحاكم مجلس الدولة

 

الطعن على قرار المنع من السفر استنادا لتحقيقات جنائية تباشرها النيابة العامة يخرج عن الاختصاص الولائي لمحاكم مجلس الدولة

المقرر بقضاء المحكمة الإدارية العليا أن :-

إذا أسند المشرع إلى محكمة معينة الاختصاص بنظر نزاع معين، فإنه يستهدف تخويلها دون سواها ولاية الفصل في هذا النزاع وما يتعلق به ويتفرع عنه من منازعات وذلك تطبيقًا للأصل العام بأن قاضى الأصل هو قاضى الفرع بحيث تكون المحكمة المختصة بالدعوى الأصلية مُختصة كذلك بالمسائل المرتبطة بها أو المتفرعة عنها، إلا ما يُستثنى بنص خاص وذلك بهدف تركيز عناصر المنازعة في اختصاص جهة قضائية واحدة أو محكمة واحدة بما يكفل سرعة الفصل فيها ويحول دون تقطيع أوصالها أو توزيعها بين محاكم أو جهات قضائية مختلفة قد تصدر أحكامًا متناقضة.

ومن حيث إنه تطبيقًا لما تقدم فإن المحكمة الجنائية المختصة بنظر الدعوى الجنائية والتي أحيلت إليها من النيابة العامة تكون هي المختصة بنظر الطعن على قرار المنع من السفر الصادر من النائب العام ضد المتهمة باعتباره من الأمور المرتبطة بالدعوى والاتهام.

ومن حيث إن الثابت من الأوراق أن النيابة العامة أقامت الدعوى الجنائية ضد المطعون ضده أمام محكمة جنح بندر الجيزة تحت رقم 6752 لسنة 2012 جنح بندر الجيزة ، فمن ثم تكون هذه المحكمة هي المختصة بنظر الطعن على قرار المنع من السفر الصادر ضد الطاعن الأول بمناسبة هذا الاتهام، الأمر الذى يتعين معه إحالة الطعن على هذا القرار إليها للاختصاص الولائي

الطعن رقم 92631 لسنة 61 ق. عليا جلسة 15/2/2020

في هذا المقام نوضح حكم دائرة توحيد المبادي :-

وحيث إن جوهر الإحالة إلى هذه الدائرة ينحصر في الترجيح بين اتجاهين للدائرة الأولى بالمحكمة الإدارية العليا فيما صدر عنها من أحكام بشأن اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الأنزعة المتعلقة بإلغاء قرارات المنع من السفر إلى الخارج والتي تصدر عن النائب العام، لاسيما بعد صدور حكم المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 243 لسنة 21ق. دستورية بجلسة 4/11/2000 بعدم دستورية نصي المادتين (8) و (11) من قرار رئيس الجمهورية بالقانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر، وبسقوط نص المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996 الصادر تنفيذا لبعض أحكام ذلك القرار بالقانون، حيث ذهب أحد الاتجاهين إلى عدم اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر الدعاوى التي تقام طعنا بالإلغاء في مثل هذه القرارات، على أساس أن النيابة العامة شعبة أصيلة من السلطة القضائية، تتولى أعمالا قضائية أهمها وظيفة التحقيق التي ورثتها عن قاضي التحقيق، ثم وظيفة الاتهام أمام المحاكم الجنائية، حيث يتعين تمثيلها في تشكيل هذه المحاكم وإلا كان قضاؤها باطلا، وهذا هو ما أكدته المحكمة العليا (المحكمة الدستورية) في قرارها التفسيري في طلب التفسير رقم 15 لسنة 8ق بجلسة 1/4/1978، ومن ثم فإن القرارات والإجراءات التي تتخذها النيابة العامة بحكم وظيفتها القضائية تعد من الأعمال القضائية، وهي المتعلقة بإجراءات التحقيق والاتهام كالقبض على المتهم وتفتيشه وتفتيش منزله وحبسه احتياطيا والتصرف في التحقيق، ســــواء برفــــع الدعوى العموميــة ومباشرتها أم بالتقرير بألا وجه لإقامتها أم بحفظ التحقيق مؤقتا، إلى غير ذلك من الإجراءات والاختصاصات المخولة لها قانونا، وقد خولها الدستور سلطة المنع من التنقل كالمنع من السفر إلى خارج البلاد إذا ما استلزمت ضرورة التحقيق ذلك، وبالتالي تكون القرارات التى تصدر عن النيابة العامة قرارات أو أوامر قضائية وليست قرارات إدارية؛ لأن هذه القرارات تصدر عنها كسلطة تحقيق، وبمناسبة التحقيق وبسببه أيا كان وقت صدور القرار، فيستوي في ذلك أن يصدر قبل بدء التحقيق مباشرة أو أثناءه أو عند إحالة المتهم إلى المحكمة الجنائية المختصة أو بعدها، مادام أنها قدرت إصدار القرار في إطار اختصاصها القضائي، وإعمالا للسلطة المخولة لها في ذلك، كما هو الشأن في إجراءات التحقيق الأخرى، فتوقيت صدور القرار تقدره النيابة العامة باعتبارها السلطة القائمة بالتحقيق والاتهام والأمينة على الدعوى العمومية وهي التي تقدر ذلك، وليس من شأن هذا التوقيت أن يؤثر في الطبيعة القضائية للقرار ويتحول بسببه إلى قرار إداري.
بينما ذهب الاتجاه الآخر إلى اختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بنظر مثل تلك الدعاوى على سند من أنه في ضوء المبادئ الدستورية المتعلقة بالحرية الشخصية (ومن دروبها حرية التنقل والهجرة الدائمة أو الموقوتة إلى الخارج) قضت المحكمة الدستورية العليا في القضية رقم 243 لسنة 21 ق. دستورية المشار إليها بعدم دستورية نصي المادتين (8) و (11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر، وكذلك بسقوط نص المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996، استنادا إلى أن حرية الانتقال تنخرط في مصاف الحريات العامة، وأن تقييدها دون مقتضٍ مشروع إنما يجرد الحرية الشخصية من بعض خصائصها ويقوض صحيح بنيانها، كما أن الدستور عهد إلى السلطة التشريعية وحدها تقدير هذا المقتضى، ولازم ذلك أن يكون الأصل هو حرية التنقل، والاستثناء هو المنع منه، وأن المنع من التنقل لا يملكه إلا قاضٍ أو عضو نيابة عامة يعهد إليه القانون بذلك، كما هو نص المادة (41) من دستور 1971، وينظم هذا القانون القواعد الشكلية والموضوعية لإصدار الأمر بذلك في ضوء الضوابط التي وضع الدستور أصولها، وعلى هذا فإن أي نص يخالف هذه الأصول يعتبر منسوخا حتما بقوة الدستور نفسه، باعتباره القانون الأسمى، ولما كان ذلك فإنه ولئن كان قضاء هذه المحكمة قد جرى على أن النيابة العامة شعبة أصيلة من السلطة القضائية، تتولى أعمالا قضائية أهمها وظيفة التحقيق ثم وظيفة الاتهام أمام المحاكم الجنائية، وأن القرارات والإجراءات التي تتخذها بحكم وظيفتها القضائية تعد من صميم الأعمال القضائية، إلا أن النيابة العامة لا تنهض ولايتها في خصوص المنع من السفر إلا على وفق قانون ينظم القواعد الشكلية والموضوعية لإصدار قرارات بذلك، وفي غياب هذا القانون وفي ضوء ما قضت به المحكمة الدستورية العليا بحكمها المذكور سالفا فلا تستنهض النيابة هذه الولاية ولا تقوم لها قائمة، ويكون ما تصدره النيابة في هذا الشأن مجرد إجراء فاقد لسنده الدستوري والقانوني، مما تختص محاكم مجلس الدولة بمراقبته باعتبارها صاحبة الولاية العامة في المنازعات الإدارية، وذلك هو عين ما أكدته محكمة النقض في الطعن رقم 2361 لسنة 55 ق بجلسة 15/11/1988

ومن حيث إن مقطع النزاع حول المسألة القانونية المثارة يتمثل فيما إذا كان الطعن في قرار النيابة العامة الذي يصدر بمنع أي من المواطنين من السفـــر إلى خارج البلاد –ومن ثم إدراجه على قوائم الممنوعين من السفر– مندرجا ضمن تلك الطعون التي يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري -أصالة– بالفصل فيها، أم أنه غير مندرج ضمن هذه الطعون، وبالتالي لا يكون مجلس الدولة مختصا ولائيا بالفصل فيه.

وحيث إن المادة (41) من دستور جمهورية مصر العربية الصادر عام 1971 تنص على أن: “الحرية الشخصية حق طبيعي، وهي مصونة لا تمس، وفيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد أو تفتيشه أو حبسه أو تقييد حريته بأي قيد أو منعه من التنقل إلا بأمر تستلزمه ضرورة التحقيق وصيانة أمن المجتمع، ويصدر هذا الأمر من القاضي المختص أو من النيابة العامة وذلك وفقا لأحكام القانون…”، وهو عين ما نص عليه الإعلان الدستوري الصادر في 30 من مارس 2011 في المادة (8).

وتنص المادة (35) من الدستور الحالي الصادر عام 2012 على أنه: “فيما عدا حالة التلبس لا يجوز القبض على أحد ولا تفتيشه ولا حبسه ولا منعه من التنقل ولا تقييد حريته بأي قيد إلا بأمر قضائي مسبب يستلزمه التحقيق…”، وتنص المادة (42) منه على أن: “حرية التنقل والإقامــــة والهجرة مكفولة، ولا يجوز بحال إبعاد أي مواطن عن إقليم الدولة، ولا منعه من العودة إليه، ولا يكون منعه من مغادرة الدولة ولا فرض الإقامة الجبرية عليه إلا بأمر قضائي مسبب ولمدة محددة”.

وتنص المادة (172) من دستور 1971 على أن: “مجلس الدولة هيئة قضائية مستقلة، ويختص بالفصل فى المنازعات الإدارية وفي الدعاوى التأديبية، ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى”، وهو عين ما نصت عليه المادة (48) من الإعلان الدستوري المشار إليه.

وتنص المادة (174) من الدستور الحالي على أن: “مجلس الدولة جهة قضائية مستقلة يختص دون غيره من جهات القضاء بالفصل في كافة المنازعات الإدارية… ويحدد القانون اختصاصاته الأخرى”.

وحيث إن مقتضى ما سلف ذكره من نصوص أن الحرية الشخصية بجميع صنوف أوجه ممارستها، وجميع دروب أوجهها، بما في ذلك حرية التنقل سواء داخل البلاد أو إلى خارجها، مصونة ومكفولة دستوريا، بما تكون معه عصية على النيل منها بحرمان، أو تقييد لأوجه ممارستها بافتئات، حيث حظر المشــرع ما يؤدي بها إلى أيٍ مما ذكر، مُضَيِّقا من ولوج أي طريق أو اتخاذ أي إجراء مآله تقييد الحرية، بما في ذلك منع الشخص من التنقل، إلا إذا كان ثمة ضرورة استلزمها التحقيق معه صيانةً لأمن المجتمع، وبحيث يصدر بذلك أمر على وفق أحكام القـــــانون عن القاضي المختص أو النيابة العامة كما هو صريح نص المادة (41) المذكورة سالفا، وهو ما تبناه الإعلان الدستوري الصادر في 30 من مارس 2011، حيث جاء نص المادة (8) منه محاكيا نص هذه المادة، كما جاء نصا المادتين (35) و (42) من الدستور الحالي بنفس مضمون كل من هاتين المادتين فيما يتعلق بصون وكفالة الحرية الشخصية وحظر تقييدها بأي قيد، بما في ذلك المنع من التنقل إلا إذا استلزم ذلك التحقيق مع الشخص، على أن يكون المنع من السفر ومغادرة البلاد بأمر قضائي مسبب ولمدة محددة.

ومن حيث إنه في ضـوء إعلاء شأن الحرية الشخصية دستوريا، وما انتهجه دستور 1971، ومرورا بالإعلان الدستوري المنوه عنه، وانتهاء بالدستور الحالي، وتَرَسُّما لخطاها جميعا فيما رسخته من أن حرية الانتقال منخرطة في مصاف الحريات العامة لا سيما الحرية الشخصية، بما يجعل تقييدها دون مقتضٍ مشروع تجريدا لهذه الحرية من بعض أوجه ممارستها بل من بعض خصائصها، فلا مندوحة -حتى لا يكون ثمة نيل منها بانتقاص أو حرمان– من أن يكون هناك قانون منظمٌ لموجبات تقييد حرية الشخص في الانتقال ومغادرة البلاد بما لا يقوضها، ومبينٌ لحدود استخدام سلطة المنع من التنقل، وموضحٌ لضمانات عدم استحالةِ إصدار الأمر بذلك إلى سلطة مطلقة عن الضوابط التي تنأى بها عن إساءة استعمالها، ومحددٌ لمدة المنع حتى لا تستحيل مدة مطلقة عن التأقيت، خاصةً أن النيابة العامة التي وسد إليها المشرع الدستوري بالمادة (41) من دستور 1971 –وحاكاه في ذلك الإعلان الدستوري على نحو ما سلف ذكره– كما أنها شعبة أصيلة من السلطة القضائية هي في الوقت نفسه شعبة من السلطة الإدارية على وفق قضاء مستقر للمحكمة الإدارية العليا، وإذا كان ما تتولاه من أعمال وما تقوم به من تصرفات على وفق نصوص حاكمة لذلك بقانون الإجراءات الجنائية هو أعمال وتصرفات قضائية تقوم بها وتتخذها بحسبانها شعبة من السلطة القضائية، فإن ما تتخذه من قرارات خارج نطاق هذه النصوص يعوزه السند لإسباغ الصفة القضائية عليه في جميع الأحوال، وعلى وجه الخصوص حينما يكون من اللازم صدور تشريع ينظم كيفية وحدود إصدار مثل هذه القرارات، كما هو الشأن بالنسبة لقرارات المنع من السفر، التي استلزم المشرع الدستوري أن تصدر على وفق أحكام القانون، الذي لما يصدر حتى تاريخ العمل بالدستور الجديد.

وإنه ليس ثمة تباين فيما سلف ذكــره في ظل الدستــــور الجديد (دستور 2012) الذي جاء نصا المــادتين (35) و (42) فيه غير مُوَسِّدَيْن الأمرَ القضائيَّ المسببَ الذي يصدر بالمنع من السفر إلى جهة قضائية تعيينا لها دون غيرها، بما يجوز معه توسيد إصداره إلى من يُقدِّر المشرع العادي منحَه اختصاصا بذلك، لاسيما مجلس الدولة بحسبانه قاضي المشروعية والأقدر على حماية الحريات، وبما يكون معه ما يصدر عن النيابة العامة من قرارات بالمنع من السفر غير مصطبغة بالصبغة القضائية ريثما يصدر قانون ينظم موجبات هذا المنع، ويبين المختص بإصدار القرار به، ويوضح حدود هذا الاختصاص وضمانات عدم الخروج عليه أو تجاوز حدوده، ويحدد مدة هذا المنع؛ إذ إصدار مثل هذا التشريع ضرورة لتنظيم الحق في التنقل ومغادرة البلاد، وما يستلزم الحدَّ مؤقتا من ممارسة هذا الحق بحسبان ذلك حدا من حرية من الحريات التي تنخرط –كما سلف– في مصاف الحريات العامة، لاسيما أن النص الدستوري غير كاف للتطبيق بذاته بما يكفل هذه الحرية ويصونها، سواء في ظل الدستور السابق أو في ظل الدستور الحالي.

وحيث إنه لما كان ذلك وكان هناك قضاء للمحكمة الدستورية العليا في ظل الدستور السابق قد ذهب بجلسة 4 من نوفمبر سنة 2000 في القضية رقم 243 لسنة 21 ق. الدستورية إلى عدم دستورية نصي المادتين (8) و (11) من القانون رقم 97 لسنة 1959 في شأن جوازات السفر، وسقوط نص المادة (3) من قرار وزير الداخلية رقم 3937 لسنة 1996، استنادا إلى أن حرية الانتقال تنخرط في مصاف الحريات العامة، وأن تقييدها دون مقتضٍ مشروع إنما يجرد الحريـــة الشخصية من بعض خصائصها، ويقوض صحيح بنيانها، كما أن الدستور بنص المادة (41) منه عهد إلى السلطة التشريعية وحدها تقدير هذا المقتضى.

ولازم ذلك أن الأصل هو حريــــة التنقل، والاستثناء هـو المنع منه، وأن المنع من التنقل لا يملكه إلا قاضٍ أو عضو نيابة عامة يعهد إليه القانون بذلك، وينظم القواعد الشكلية والموضوعية لإصدار الأمـر بذلك، في ضوء الضوابط التي وضع الدستور أصولها، وعلى هذا فإن أي نص يخالف هذه الأصول يعتبر منسوخا حتما بقوة الدستور نفسه؛ باعتباره القانون الوضعي الأسمى.

وبالبناء على ذلك فإن النيابة العامة لا تستنهض ولايتها –سواء في ظل الدستور السابق أو الحالي– في خصوص المنع من السفر إلا على وفق قانون ينظم جميع المسائل التي سبقت الإشارة إليها والتي تنظمها تلك القواعد التي نعتتها المحكمة الدستورية العليا بأنها القواعد الشكلية والموضوعية المنظمة لإصدار القرار بالمنع من السفر، ويكون ما تصدره النيابة العامة بمنأى عن تلك القرارات التي تتسم بالصفة القضائية، وتكون بالتالي مندرجة ضمن ما يختص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بمراقبة مشروعيته؛ بحسبانه صاحب الولاية العامة بالفصل في المنازعات الإدارية والتي ورد النص على ولايته القضائية بشأنها في المادة (172) من الدستور السابق، وشاكلتها المادة (48) من الإعلان الدستوري الصادر في 30 من مارس 2011، ثم قننت هذه الولاية المادة (174) من الدستور الحالي، على وفق صريح نصوص هذه المواد المذكورة سالفا.

ومن حيث إنه فى ضوء ما تقدم جميعه يكون متعينا الحكم باختصاص مجلس الدولة بهيئة قضاء إداري بالفصل في الدعاوى التي تقام طعنا في القرارات التي تصدر عن النيابة العامة بالمنع من السفر، سواء في ظل الدستور السابق، ومرورا بالإعلان الدستوري الصادر فى 30 من مارس 2011، أو في ظل الدستور الحالي.

الطعن رقم 12251 لسنة 57 القضائية (عليا) - جلسة 6 /4/ 2013